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Na última segunda-feira, dia 1º de agosto, os concurseiros que aguardam o Edital TRF-RJ/ES 2016 ganharam um gás a mais para os estudos: foi divulgado pelo próprio Tribunal Regional Federal da 2ª Região o projeto básico do concurso (minuta do edital). Nele constam previsões importantes para quem se prepara para esse concurso: edital este mês e provas em outubro, 60 dias após a divulgação do documento.
Direito Constitucional será uma das disciplinas cobradas nas avaliações. Por isso, trazemos um breve resumo para sobre Mandado de Injunção, em especial sobre a nova lei 13.300, de 2006, publicada em 23 de junho de 2016. "Uma lei absolutamente recente, que vem regulamentar o Mandado de Injunção, que até então nunca tinha sido regulamentado por uma norma específica. Durante quase 30 anos, desde o advento da Constituição de 88, esse remédio constitucional de importância fundamental era submetido ao mesmo procedimento aplicado ao Mandado de Segurança".
Mandado de Injunção é tema importante para TRF-RJ/ES 2016
Em 23 de junho de 2016, foi publicada, no Diário Oficial da União, a Lei 13.300/2016, que disciplina o processo e o julgamento dos mandados de injunção individual e coletivo e dá outras providências.
Vamos analisar neste texto, os principais aspectos desse diploma normativo, destacando-se que essa nova lei, certamente, será objeto de muitas questões de provas, em especial, para áreas jurídicas e exame de ordem.
Inicialmente vale transcrever o inciso LXXI do artigo 5º da Constituição Federal, segundo o qual “ conceder-se-á mandado de injunção (MI) sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania”.
Também merece destaque o fato de a Lei do Mandado de Injunção ter incorporado em seu texto diversos temas já sedimentados na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
Análise contextual da Lei
1º – Possibilidade de impetração do MI quando houver falta total ou parcial de norma regulamentadora (Art. 2º)
O artigo 2º da lei regulamentadora, em abono ao que já entendia o Supremo Tribunal Federal, prescreve que o writ pode ser impetrado sempre que a falta total ou parcial de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. Destaca, ainda, esse dispositivo que se considera parcial a regulamentação quando forem insuficientes as normas editadas pelo órgão legislador competente.
Nesse ponto, é imprescindível ressaltar que, no entendimento do Supremo Tribunal Federal, “para ser cabível o mandado de injunção, não basta que haja eventual obstáculo ao exercício de direito ou liberdade constitucional em razão de omissão legislativa, mas concreta inviabilidade de sua plena fruição pelo seu titular. Daí por que há de ser comprovada, de plano, a titularidade do direito (…) e a sua inviabilidade decorrente da ausência de norma regulamentadora do direito constitucional.” (MI 2.195-AgR, voto da rel. min. Cármen Lúcia, julgamento em 23-2-2011, Plenário, DJE de 18-3-2011.) No mesmo sentido: MI 2.757, rel. min. Gilmar Mendes, decisão monocrática, julgamento em 5-3-2012, DJE de 9-3-2012; MI 624, rel. min. Menezes Direito, julgamento em 21-11-2007, Plenário, DJE de 28-3-2008.
2º – Impetrantes e impetrados (Art. 3º)
Nos termos do artigo 3º, são legitimados para o mandado de injunção, como impetrantes, as pessoas naturais ou jurídicas que se afirmam titulares dos direitos, das liberdades ou das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. Os impetrados serão o Poder, o órgão ou a autoridade com atribuição para editar a norma regulamentadora. Vale dizer: que possuam o dever constitucional de legislar.
Nesse ponto, é importante transcrever excerto de decisão do STF, segundo a qual “o direito à legislação só pode ser invocado pelo interessado, quando também existir – simultaneamente imposta pelo próprio texto constitucional – a previsão do dever estatal de emanar normas legais. Isso significa que o direito individual à atividade legislativa do Estado apenas se evidenciará naquelas estritas hipóteses em que o desempenho da função de legislar refletir, por efeito de exclusiva determinação constitucional, uma obrigação jurídica indeclinável imposta ao poder público.” (MI 5.926-AgR, rel. min. Celso de Mello, julgamento em 10-4-2014, Plenário, DJE de 2-6-2014.)
3º – Requisitos da petição inicial (Art. 4º)
A petição inicial do mandado de injunção deverá preencher os requisitos estabelecidos pela lei processual e indicará, além do órgão impetrado, a pessoa jurídica que ele integra ou aquela a que está vinculado. (ver Art. 319 a 321 – Novo CPC) Quando não for transmitida por meio eletrônico, a petição inicial e os documentos que a instruem serão acompanhados de tantas vias quantos forem os impetrados. Quando o documento necessário à prova do alegado encontrar-se em repartição ou estabelecimento público, em poder de autoridade ou de terceiro, havendo recusa em fornecê-lo por certidão, no original, ou em cópia autêntica, será ordenada, a pedido do impetrante, a exibição do documento no prazo de 10 (dez) dias, devendo, nesse caso, ser juntada cópia à segunda via da petição. Se a recusa em fornecer o documento for do impetrado, a ordem será feita no próprio instrumento da notificação.
Vale destacar o artigo 6º, segundo o qual a petição inicial será desde logo indeferida quando a impetração for manifestamente incabível ou manifestamente improcedente. Da decisão de relator que indeferir a petição inicial, caberá agravo, em 5 (cinco) dias, para o órgão colegiado competente para o julgamento da impetração.
Nos termos da Constituição Federal, a competência para o julgamento de mandado de injunção está assim disposta:
– compete, originariamente, ao STF, processar e julgar o mandado de injunção, quando a elaboração da norma regulamentadora for atribuição do Presidente da República, do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, das Mesas de uma dessas Casas Legislativas, do Tribunal de Contas da União, de um dos Tribunais Superiores, ou do próprio Supremo Tribunal Federal; (Art. 102, I, q)
– compete ao STF, julgar, em recurso ordinário, o habeas corpus, o mandado de segurança, o habeas data e o mandado de injunção decididos em única instância pelos Tribunais Superiores, se denegatória a decisão. (Art. 102, II, a)
– compete ao Superior Tribunal de Justiça processar e julgar, originariamente, o mandado de injunção, quando a elaboração da norma regulamentadora for atribuição de órgão, entidade ou autoridade federal, da administração direta ou indireta, excetuados os casos de competência do Supremo Tribunal Federal e dos órgãos da Justiça Militar, da Justiça Eleitoral, da Justiça do Trabalho e da Justiça Federal; (Art.105, I, h)
– das decisões dos Tribunais Regionais Eleitorais somente caberá recurso quando denegarem habeas corpus, mandado de segurança, habeas data ou mandado de injunção. (Art. 121, § 4º)
4º – Procedimentos de instrução (Art. 5º a 7º)
Nos termos do artigo 5º do diploma legal, recebida a petição inicial, será ordenada:
I – a notificação do impetrado sobre o conteúdo da petição inicial, devendo-lhe ser enviada a segunda via apresentada com as cópias dos documentos, a fim de que, no prazo de 10 (dez) dias, preste informações;
II – a ciência do ajuizamento da ação ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada, devendo-lhe ser enviada cópia da petição inicial, para que, querendo, ingresse no feito. Findo o prazo para apresentação das informações, será ouvido o Ministério Público, que opinará em 10 (dez) dias, após o que, com ou sem parecer, os autos serão conclusos para decisão.
5º – Efeitos da decisão (Art. 8º a 11)
Segundo o STF, a mora legislativa ocorre quando há uma “injusta frustração de direito em decorrência de inconstitucional, prolongada e lesiva omissão imputável a órgãos estatais da União Federal. A inércia do poder público, nesse caso, é um elemento revelador do desrespeito estatal ao dever de legislar imposto pela constituição.” (MI 1.841-AgR, rel. min. Celso de Mello, julgamento em 6-2-2013, Plenário, DJE de 14-3-2013).
Na forma do artigo 8º da nova lei, em havendo o reconhecimento do estado de mora legislativa, será deferida a injunção para:
I – determinar prazo razoável para que o impetrado promova a edição da norma regulamentadora;
II – estabelecer as condições em que se dará o exercício dos direitos, das liberdades ou das prerrogativas reclamados ou, se for o caso, as condições em que poderá o interessado promover ação própria visando a exercê-los, caso não seja suprida a mora legislativa no prazo determinado.
O STF entende que “o mandado de injunção é ação constitutiva; não é ação condenatória, não se presta a condenar o Congresso ao cumprimento de obrigação de fazer. Não cabe a cominação de pena pecuniária pela continuidade da omissão legislativa.” (MI 689, rel. min. Eros Grau, julgamento em 7-6-2006, Plenário, DJ de 18-8-2006.)
Vale sublinhar que será dispensada a determinação a que se refere o inciso I quando comprovado que o impetrado deixou de atender, em mandado de injunção anterior, ao prazo estabelecido para a edição da norma.
Em regra, a decisão terá eficácia subjetiva limitada às partes e produzirá efeitos até o advento da norma regulamentadora. (sentença aditiva) Poderá, contudo, ser conferida eficácia ultra partes ou erga omnes à decisão, quando isso for inerente ou indispensável ao exercício do direito, da liberdade ou da prerrogativa objeto da impetração. Após o trânsito em julgado da decisão, seus efeitos poderão ser estendidos aos casos análogos por decisão monocrática do relator.
Outro ponto que merece destaque: o indeferimento do pedido por insuficiência de prova não impede a renovação da impetração fundada em outros elementos probatórios. (extinção do processo sem julgamento do mérito)
Nos termos do artigo 317 do Novo CPC, antes de proferir decisão sem resolução de mérito, o juiz deverá conceder à parte oportunidade para, se possível, corrigir o vício.
Sem prejuízo dos efeitos já produzidos, a decisão poderá ser revista, a pedido de qualquer interessado, quando sobrevierem relevantes modificações das circunstâncias de fato ou de direito. A ação de revisão observará, no que couber, o procedimento estabelecido nessa Lei.
Em havendo a edição superveniente da norma regulamentadora, esta produzirá efeitos ex nunc (não retroativos) em relação aos beneficiados por decisão transitada em julgado, salvo se a aplicação da norma editada lhes for mais favorável. (retroatividade in bonam partem)
Por outro lado, estará prejudicada a impetração se a norma regulamentadora for editada antes da decisão, caso em que o processo será extinto sem resolução de mérito.
6º – Mandado de injunção coletivo – legitimados e efeitos da decisão (Art. 12 e 13)
O mandado de injunção coletivo busca proteger os direitos, as liberdades e as prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania pertencentes, indistintamente, a uma coletividade indeterminada de pessoas ou determinada por grupo, classe ou categoria.
O mandado de injunção coletivo pode ser promovido (legitimados):
I – pelo Ministério Público, quando a tutela requerida for especialmente relevante para a defesa da ordem jurídica, do regime democrático ou dos interesses sociais ou individuais indisponíveis;
II – por partido político com representação no Congresso Nacional, para assegurar o exercício de direitos, liberdades e prerrogativas de seus integrantes ou relacionados com a finalidade partidária;
III – por organização sindical, entidade de classe ou associação (requisito temporal restrito à associação) para assegurar o exercício de direitos, liberdades e prerrogativas em favor da totalidade ou de parte de seus membros ou associados, na forma de seus estatutos e desde que pertinentes a suas finalidades, dispensada, para tanto, autorização especial. (instituto da substituição processual)
IV – pela Defensoria Pública, quando a tutela requerida for especialmente relevante para a promoção dos direitos humanos e a defesa dos direitos individuais e coletivos dos necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5º da Constituição Federal.
No mandado de injunção coletivo, a sentença fará coisa julgada limitadamente às pessoas integrantes da coletividade, do grupo, da classe ou da categoria substituídos pelo impetrante.
Nessa linha, o STF entende que “nos mandados de injunção coletivos, a emissão de juízo de mérito pressupõe a especificação dos substituídos e a demonstração de que efetivamente inviabilizado o exercício do direito com base na lacuna normativa apontada.” (MI 2.859-ED, rel. min. Rosa Weber, julgamento em 19-6-2013, Plenário, DJE de 13-8-2013.)
Vale destacar, ainda, que poderá ser conferida eficácia ultra partes ou erga omnes à decisão, quando isso for inerente ou indispensável ao exercício do direito, da liberdade ou da prerrogativa objeto da impetração. Além disso, transitada em julgado a decisão, seus efeitos poderão ser estendidos aos casos análogos por decisão monocrática do relator.
O mandado de injunção coletivo não induz litispendência em relação aos individuais, mas os efeitos da coisa julgada não beneficiarão o impetrante que não requerer a desistência da demanda individual no prazo de 30 (trinta) dias a contar da ciência comprovada da impetração coletiva.
7º – Normas subsidiárias e cláusula de vigência (Art. 14 e 15)
A lei do mandado de injunção entrou em vigor na data de sua publicação, aplicando-se-lhe subsidiariamente as normas do mandado de segurança, disciplinado pela Lei no 12.016, de 7 de agosto de 2009, e do Código de Processo Civil, instituído pela Lei no 5.869, de 11 de janeiro de 1973, e pela Lei no 13.105, de 16 de março de 2015, observado o disposto em seus arts. 1.045 e 1.046.
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